《中国土地法大纲》的诞生和实施
1947年7月19月，在刘少奇主持下，中共中央工委在河北省建屏（令平山）县西柏坡村召开全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》，并于同牟10月10日公布。《中国土地法大纲》是一个彻底反封建的土地革命纲领，改正了《五四指示》中对某些地主照顾过多的不彻底性。但全国土地会议对于解放区上改不彻底和党内不纯的情况估计得过于严重；没有作出具体的政策规定来保证实施不侵犯中农利益和保护民族工商业的原则；强调反对右倾而没有注意防止“左”
倾。在土地改革中出现的“左”的偏差，经过党中央和毛泽东及时发现并采取一系列措施，很快得到了纠正。
延安土地会议延期
改革封建的土地制度，是中国新民主主义革命的主要内容。
中国共产党早在创立时期和第一次国内革命战争时期就向全国农民提出了“耕地农有”的斗争目标，并掀起了南方各省的农民运动。第二次国内革命战争时期，党领导农民进行了十年的土地革命斗争。
抗日战争时期，在日本侵略者深入国土，中日民族矛盾上升为主要矛盾的历史条件下，为团结一切阶级包括地主阶级共同抗日，党曾把土地革命时期没收地主阶级土地分配给农民的政策转变为减租减息政策，从而使根据地军民在极端困难的环境和毫无外援的条件下，胜利地坚持了敌后抗战。
抗日战争胜利后，为大力巩固解放区，准备长期斗争的物质基础，增强粉碎国民党军队军事进攻的实力，从1945年秋冬起，我党在新解放区首先开展反好反特清匪反霸，控诉、清算汉好、特务等政治斗争，接着转入大规模的群众性的减租减息运动；在老解放区，开展复查工作，即复查减租减息法令的贯彻情况。广大农民获得了经济利益和政治利益，实际体会到共产党和国民党的根本区别，大大提高了保卫解放区的积极性。但随着反好清算和减租减息运动的深入发展，各地农民对于解决土地问题的要求日益迫切，并且在山西、河北、山东、华中等解放区，已有部分农民通过清算霸占、清算不合理负担等方法，开始直接从地主手里取得土地，实现了“耕者有其田”，在群众运动深入的地方，甚至有的实现了按人“平均土地”。为了支持广大农民对于土地的迫切要求，进一步发动农民，准备进行自卫战争，党中央于1946年5月4日，发出了由刘少奇主持起草的《关于土地问题的指示》（即《五四指示》）。
《五四指示》的重要意义在于肯定了农民的土地要求，宣布了我党“坚决拥护”农民“从地主手中获得土地，实现耕者有其田”。《五四指示》关于“真正发动群众，由群众自己动手来解决土地问题”，“坚决用一切方法吸收中农参加运动”，保全地主、富农所经营的工商业和极力争取“一切可教育的知识分子”等条文，为土地改革运动指出了明确的方向。
《五四指示》下达后，各解放区于1946年下半年普遍展开了实现“耕者有其田”的土地革命运动。约在半年的时间内，各解放区获得土地的农民约计：晋冀鲁豫区1000万人，占全区人口三分之一；东北区1500万人，占全区人口二分之一；晋绥区100万人，占全区人口二分之一；苏皖区也有1500万人，陕甘宁边区未经土地改革的地区，也在1947年春基本上完成了发行土地公债，征购地主超额土地分给无地少地农民的任务。各解放区土地改革后，农民生产情绪高涨，普遍改善了生活，革命热情高涨，掀起了参军运动高潮。1946年10月，全解放区就有30万农民参加了解放军。正是在实行了土地改革的前提下，全面内战爆发后经过一年时间，人民解放军歼敌112万人，改变了各战场的形势，粉碎了国民党反动派对解放区的全面进攻和重点进攻。
《五四指示》因受到历史条件制约，解决土地问题有着不彻底性，主要表现为对某些地主特予照顾，允许地主得到较农民为多的土地财产，富农的土地财产原则上不动，这是因为当时和平之门尚未最后关闭，为了团结各界人士（包括国民党统治区的人士）结成反对帝国主义、反对封建独裁、争取和平民主的广泛的统一战线，在解决土地问题的步骤上，作了某些策略性的规定。它是根据当时客观形势的需要，将打击面缩小到只消灭国民党反动武装和打击豪绅恶霸分子方面，强调了“集中注意于向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争，使他们完全孤立，并拿出土地来。”这些都体现了《五四指示》在解决农民土地问题上的步骤。
随着全面内战的爆发和国内和平大门的最后关闭，对《五四指示》中的某些不彻底的规定有必要作适当的调整。
《解放日报》于1946年9月12日发表《蒋军必败》的社论，强调指出，耕者有其田的实现，是人民胜利的基本保证。“没有它，就没有什么解放区，也没有八路军新四军的强大。”“只有实行了耕者有其田，真正解放了农民，然后人民的解放运动，就有了根，就像苍松古柏一样，在狂风暴雨中不会动摇。那怕什么帝国主义，什么封建势力，什么美国武器，都没有办法来消灭它。”
12月10日，刘少奇为中共中央起草了复冀东区党委并告各中央局、分局电，指出，应在实行土地改革区域“进行过细检查，以便发现尚未改革，或改革不深入的村庄，加以改革与深入。”
12月29日，刘少奇致信林伯渠，认为，“土地分配一次很难分妥，不要怕在明年春耕以前把土地多分几次。不要怕农民的平均主义，这种平均主义是贫农的要求，是彻底革命的，我们必须拥护并实行这种平均主义，才能彻底改革土地。否则一切土地改革都不会彻底，并或多或少要成为富农路线的改革。我们应站在这种平均主义的要求上，在不侵害中农利益范围内，在明年春耕以前，来平分土地，并不怕多分几次，到大家特别是贫农、雇农认为分得满意与公平时，然后把土地固定起来，再不重分，方为有利。”
为了进一步研究和制定土地改革的方针和政策，推动解放区土地改革的深入发展，1947年1月10日，中共中央发出了致各中央局、各区党委电：
“中央决定，在今年五月四日召集土地会议，讨论和解决土地改革中的各种问题。每一区党委及中央局、分局须各派代表一人，于五月四日以前赶到延安。会期大概～～十天到一个月。到会代表不必是负责同志，但须熟悉当地土地改革情况并准备材料的意见，最好能亲自到下层一个月后即动身来延。”
为筹备土地会议，刘少奇十分忙碌：
2月6日，他对中共中央直属机关、中共中央军委直属机关赴陕甘宁边区各地解决土地问题的人员发表讲话。他说，解决土地问题在政治上、军事上都很需要，实际做的就是打倒蒋介石的工作。我们要以为人民服务的精神投身到这一广大的群众运动中去，执行中央的决定，迅速、放手解决边区土地问题。在给地主生活出路、不损害中农利益，不过火打击富农、满足雇农、佃农、贫农的要求等基本原则下，越彻底越好。
2月8日，刘少奇又为中共中央起草了关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报。
2月9日，就东北土改问题致信毛泽东，提出：
“在东北实行土地法，彻底平分土地，已发生打击面宽，同时叉不可避免地要降低生产的不良结果，这在东北有大量城市人口需要粮食供给及大量粮食出口的情形下，而完全不保留或在土改后不重新发展大农业经济，恐是不好的。因此，是否可以考虑在东北立即实行大体的土地国有制，即没收地主的土地及富农多余的土地，归国家所有，再由各地政府无代价分配给一切愿意耕种的人耕种，而耕种的农民只向国家交纳一定数量的土地税。自耕小农的土地（即中农、贫农土地）及富农家庭依照当地土地分配方法所应留下的土地，则不没收，富衣经济似可保留一部分，在将来亦更好发展新富农经济。四五十口人的大家庭亦可不分家，在可能条件下，即有土地多余条件下，愿意扩大生产的人，可以无代价向国家领到土地耕种。机关、部队、工厂、学校，以至私人资本家，亦可领取土地耕种或开荒耕种，并可建立少数国家农场，则可使农业经济不完全分散。在这种政策下，向富农征收多余牲畜、农具时，应以富农在土地分配后能耕种所分得的土地为限度。而土地使用权的分配，亦不按人口绝对平均分配，主要地应按各家庭的劳动力来平均分配，按人口平均则成为次要分配标准。并保障农民对土地的永远使用权。如此，对于富农、对于生产、对于东北深耕大农业经济，似比较有利。”
同一天，他又为中共中央起草了关于发动妇女参加土地改革运动和收集发动妇女经验的指示。
2月24日，他致电东北局：“请派彭真率东北代表回延出席五四土地会议，最迟于三月中旬起身。”
就在中共中央积极准备土地会议的时候，国民党军队对解放区的全面进攻被粉碎之后，又于3月初发动了对陕甘宁和山东的“重点进攻”。
3月18日，中共中央撤离延安。
3月19日，中共中央发出了致各中央局、分局电：
“延安情况紧急，五四土地会议之地点及日期，恐须看以后情况之发展再行决定。望各地出席会议代表暂在原地待命，待中央通知后再起身，但东北代表应即起身到山东或冀察晋待命。”
全国土地会议在西柏坡召开《中国土地法大纲》诞生
中共中央撤出延安后，按照枣林沟会议的分工，以刘少奇为书记的中央工委前往晋西北或适当地点，进行中央委托的工作。
尽管土地会议推迟召开，但作为中央委托的重要工作，中央工委在东行的途中做着各方面的准备。
4月8日，刘少奇在山西兴县蔡家崖晋绥边区干部会上强调，要彻底解决土地问题，使农民真正得到土地，然后帮助其生产，而解决土地问题的中心一环是发动群众，要依靠群众自己来解决土地问题，群众不起来，任何英雄好汉都是解决不了的。
对土改中出现的右的错误，刘少奇、朱德发现后及时指出并向中央作了汇报。
22日，刘少奇致信贺龙、李井泉、张稼夫等晋绥同志，指出：
“没有一个有系统的、普遍的、彻底的群众运动，是不能普遍彻底解决 土地问题的。”
“在个别村子的典型运动开始后，周围村子的群众就自动照样开始，使运动成为潮流，成为风暴，才能解决问题。我们不应害·泊这样的自发运动。”
“我们任何干部，包括各级的负责人在内，均必须受群众的切实的毫不敷衍的考察和鉴定。”
24日，刘少奇、朱德致电中央，汇报了途经晋绥地区兴县、静乐、宁武、崞县等地时所了解的情况，认为，晋绥土地问题基本上还未解决。
刘少奇提出的一些原则问题，得到了毛泽东的肯定。
7月25日，毛泽东把刘少奇致晋绥同志的信批转各地，指出：
“少奇同志这封信写得很好，很必要。少奇同志在这封信里所指出的问题，不仅是在一个解放区存在着，而是在一切解放区在不同的程度上存在着；他所指出的原则，则是在一切解放区都适用的。因此，应将这封信发到一切地方去，希望各地领导机关将这封信印发给党政军各级一切干部，并指示他们研究这封信，用来检查自己领导下的一切群众工作，纠正错误，发扬成绩，彻底解决土地问题，改造一切脱离群众的组织，支持人民战争一直到胜利。”
刘少奇、朱德到达晋察冀解放区后，在表扬和肯定晋冀鲁豫的土改作法和经验的同时，对晋察冀等地的“不彻底”问题提出了批评。
5月1日，刘少奇对薄一波所送的晋冀鲁豫区土改情况报告作了批示：
“晋冀鲁豫农民群众的彻底的革命行动，应给我们全党各级领导机关及领导同志以严格的、有益的教育，证明我们许多同志对于群众运动的顾虑、惧怕，不敢放手，因而在指示和决定上规定一些限制和阻碍群众行动的办法是错误的。事实证明在最近的土地改革中，农民群众常常跑在党的领导机关前面，党的领导常常落后于群众甚至阻碍群众。这种右倾机会主义的错误，必须迅速纠正才有利于运动。”为欢迎中央工委来到晋察冀，5月3日，边区各机关举行集会。会场设在城南庄东面的黄芽沟口。会议由晋察冀中央局副书记刘澜涛主持，阜平县委书记李国庆、城南庄区委书记苗寿堂和县委机关部分干部也参加了会议。刘少奇、朱德在会上讲了话。刘少奇批评晋察冀贯彻《五四指示》不深入，土改不彻底，右了，农民没有真正翻身，要对土改运动复查，纠正右的错误。
刘少奇、朱德还致电中共冀东区党委，指出：冀东群众的土地改革运动已获得伟大的成绩，但还未彻底，地主还保留了过多的土地财产，富农土地一般未动，无地少地农民的要求仍未满足。因此，农民继续要求获得土地。共产党对于农民群众的这种要求及其过去一切反对地主、富农的行动，必须拥护，不能反对。”他们认为并强调指出：“为了尽可能最高限度的满足农民土地要求，第一，你们应学习太行山的经验，组织群众的复查，继续深入反对地主的运动，完全割掉封建尾巴。可从地主方面继续取得一部分土地财产填补给农民。以前主张留给地主多于中农一倍、两倍土地的意见，是不妥当的，中央前曾要你们对地主采取拉的政策亦是过早的。但在彻底清算地主的土地财产时，仍应集中火力斗争汉好、豪绅、恶霸，对中小地主、抗日地主仍应有出于群众自愿的照顾和区别。第二，在复查地主割封建尾巴的运动中，可以而且应该从富农手中取得一部分土地牲畜工具去满足农民要求，但应避免发动专门反对富农的运动，除对汉好、恶霸、富衣为群众所痛恨者应该清算斗争外，对一般富农可用协商、调解、征购等办法使其拿出一部分土地牲畜。对于勤俭起家的富农及新富农的土地财产应以不动为原则。就是说不要完全消灭富农经济，在每一乡、每一区应该保存凡家富农不动，中农才不恐慌）第三，必须坚决联合中衣（包括富裕中农在内，但最近由地主、富农下降的中农可以除外），保持乡村人口百分之丸十的反封建战线，使中农在复查中得到利益，密切注意中农情绪和态度的波动。凡是引起中农恐慌和反对的事，应劝告贫农停止进行。凡是中农同意和赞成的事，应大胆放手进行。”
在晋察冀边区“五三会议”后，边区机关即抽调人员，到农村领导土改复查，俗称：“五月复查”。这次群众发动极为充分，上至五六十岁的老人，下至十几岁的儿童都投入了声势浩大的土改运动。苦大仇深的农民以血泪实事控诉了恶霸地主的累累罪行，一本本血泪帐，以无可置疑的实事讨伐着人吃人的封建剥削制度，愤怒的情绪如燎原大火焚烧着一切封建势力及其所依赖的延续了数千年的封建剥削制度。
“五月复查”的中心内容是除清算尚未清算的土地之外，还清算了地主的浮财、房屋、衣物、牲畜以及其他一切生产、生活资料。但在纠正右的倾向时出现了“左”的偏差，如在城南庄“五三会议”上错误地提出：“一升租子也是剥削。”“百分之九十以上的群众意见就是政策，就是法院。”“群众要怎么办就怎么办”等口号。在行动上“村村点火，户户冒烟”，所有地主扫地出门，吊打抗拒复查、不交浮财的地主。运动发动较早的阜平不到半个月的时间就打死活埋了300多人。有的地方侵犯了中农利益，就连一些劳动模范也受到了冲击，阜平县朱家营村胡顺义是学习陕甘宁边区劳模吴满有运动中依靠劳动发家致富的典型，曾出席晋察冀边区群英会，也受到了无情的斗争。
中央工委发现后，于6月在行唐县上碑召开了纠正“左”的偏差的紧急会议，分赴冀中等地的土改工作组还没有到达目的地就中途返回参加会议。朱德在会上讲了话，肯定了土改复查的成绩，指出了“左”的错误。他说：“消灭地主阶级并不是在肉体上将其消灭，而是清算其土地财产，罪大恶极者可交政府法办，群众不可以随便抓捕人，吊打人，更不能随意处死。复查中出现的‘左’的偏差，必须立即纠正，煞住吊打风……”
朱德的讲话及时进行了传达，随意吊打和处死人的行为被立即制止，使土改运动避免了更多的流血事件的发生和“左”倾偏差的发展。
上碑会议之后，中央局在阜平的城南庄和马兰搞了两个试点，果断纠正了“五月复查”中“左”的错误，有的人已被送上断头台，又被松绑生还。
为使全国土地会议能够深入讨论一系列土地改革的重大问题，保证会议开出成效，5月24日，刘少奇在致中共晋冀鲁豫中央局并报中共中央的电中，提出了注意研究的几个问题：
“（一）在打倒地主阶级的运动中，各阶层农民的真实要求。（二）检查
‘五四指示’各项原则的正确性，并如何制定一个更完美的土地指示。（三）在运动中的右倾错误与‘左’倾错误。（四）在建立与保持乡村人口百分之丸十以上反封建战线的经验如何。（五）在土地改革中农会及贫农小组的作用如何。建立乡村农民大会、农民委员会及区县边区农民代表大会的系统来改革是否更便利于运动的开展及群众的学习。（六）土地及其他斗争果实的分配原则应如何规定。（七）在改革完成后转入生产运动的经验。（八）在农民对地主胜利业已巩固的地区，是否即需对地主采取某种拉的政策，以便缓和乡村中的紧张情况。（九）在改革中对党政各级机构的检查结果如何，以及如何改造党政各级机构。”
5月31日，中央工委通知各解放区：全国土地会议定于7月7日在晋察冀的平山县召开，各区除区党委务须派一负责代表到会外，各地委亦可出席代表一人。
在全国土地会议筹备阶段，由于工作繁忙，刘少奇胃病复发。毛泽东对刘少奇的身体状况十分关心，6月14日，毛泽东发来电报：
“少奇身体有进步否，望安心休息一个月，病愈再工作。”
电文还说：
“就全局看，本月当为全面反攻开始月份。你们在今后六个月内如能
（一）将晋冀察军事问题解决好，（二）将土地会议开好，（三）将财经办事处
建立起来，做好这三件事，就是很大成绩。”
7月10日，刘少奇向中共中央报告了全国土地会议的准备情况：
“我病已痊愈，身体恢复，可以工作。”“对于会议，我们只印了马恩列斯论农民土地问题，及我党历次关于农民土地问题若干文件作为参考外，无其他准备，亦未准备报告，拟先由各地代表报告并提出问题，然后进行研究讨论和解决问题并决定若干文件。会议问题将牵涉很广，我们将尽可能解决一切业已成熟的问题，其他未成熟的若干问题，亦拟进行一些讨论，作些思想准备，但不作决定。会议将延长到一个月以上，工委将集中全力来进行这个会议。”
中共中央复电中央工委：
同意土地会议的方法，在实行土地改革运动过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要，望会议中加以讨论。”“
1947年7月15日，出席全国土地会议的晋察冀、冀晋、察哈尔、太行、太岳、晋冀鲁豫、冀鲁豫、冀南、冀热辽、晋绥、山东、陕甘宁、东北等解放区的代表110余人，已全部到达中央工委所在地西柏坡。中央工委召开土地会议预备会，决定全国土地会议于7月17日开幕，成立了由中央工委委员及各代表团负责人共22人的会议领导机构主席团，常委为刘少奇、朱德、董必武、康生、彭真，工作机构是秘书处，秘书长为安子文，下设文件编辑委员会，由陈伯达、廖鲁言负责。
聂荣臻抽调晋察冀军区警备营二连加强土地会议的警卫工作，冀晋四分区地委和平山（建屏）县为会议准备了丰富的物资供应。
各解放区参加土地会议的代表，住在西柏坡的邻村，南北庄和夹峪。他们有的是坐汽车来的，但大部是骑马来的，一个个走得风尘仆仆。他们通过硝烟弥漫的战场，穿越敌占区和封锁线，经历了千辛万苦到达了西柏坡。
东北局代表团春节前就开始向哈尔滨集中，春节后在彭真书记率领下，深入了解各县土改情况近一个来月，然后又途经一个多月的跋山涉水，通过层层封锁线、蒋管区，克服了种种险情，才到达晋察冀，然后改乘汽车来到西柏坡。其中陈一凡、卫之两代表是分别从大连、临江出发，辗转朝鲜平壤才到达东北局哈尔滨所在地集中的。
7月17日，全国土地会议在平山县西柏坡开幕。
会场设在西柏坡恶石沟沟口，小河边的打麦场上。场面打扫得干干净净，平平整整。场北头有个稍稍高出场面的土台子，上面放了两张褪了色的条桌和几条长凳子，作为主席台。场东边是个不太高的土岸，岸下是条小河沟，岸上排放着一溜小石块。场的四周长着几棵槐树和大叶杨，槐树还不大，大叶杨的枝干又很高，并不能全部遮住场上的阳光，于是，在场的上空搭起一个布棚，既无会标，也元口号，更无麦克风和扩音设备。会场布置得简朴庄严。中国共产党全国土地会议就在这山沟里的打麦场上举行。
中央工委给每个参加会议的代表发了一个小凳子，开会时带着坐，散会后带回去。
上午，刘少奇站在土台的那张条桌后面宣布全国土地会议开幕。
旁边的另一张条桌后坐着两名记录员。卫士给朱德搬来一把木板椅，朱德接过来放在面前当桌子，然后坐在一块石头上，埋头往本子上记起来。
台下100多名会议代表，手里都拿个本子，胳肘窝里夹个小凳子，走进棚子即自动一排排坐下来。他们中有董必武、康生、彭真、林伯渠、聂荣臻、叶剑英、薄一波、廖承志、邓颖超、刘澜涛、罗瑞卿、吴玉章、徐特立、安子文、冯文彬、钱俊瑞、康克清、田家英、陈伯达、谢觉哉、毛岸英、李雪峰、赵振声、刘秀峰、杨耕田、黄敬、黄钟、徐斌、刘火、赖奎、曹轶欧、张月霞、张东岳、梁雨晴、凌云、赵德尊、王伯谨、岳胜、陈一凡、卫之、李林、赵锡奎、章云、阎达开、王逸群、韩东征、李守喜、李兴、孙敬文、赖若愚、赵时真、任富达、赖大川、郭钦安、刘尚文、王竞成、刘植岩、蒋毅、吴德峰、阎子元、张云生、张庆春、王振海、张子善、郝化村，列席旁听的有任清达、石英、谭嗣源等。
时值盛夏，气候炎热，与会人员置身在篷布下。
刘少奇在开幕会上讲话，说：《五四指示》发出一年多来，许多地方已满足了农民的要求。但在某些地区，在若干问题上，《五四指示》已经不够。会议的任务是要从土地问题出发，讨论一切工作及其他各项工作，在既有成绩的基础上更有改进。大家反映情况。总结经验要实事求是，好就好，坏就坏，开个老实会。如果根据假报告做决议，就会害死人。
朱德也在开幕会上讲了话，他说：我们的党是工人阶级的政党，代表工人阶级的利益。在农村，主要是代表雇农和贫农的利益。要使每个党员都懂得这个道理，并要实行。军队是革命的主力，要认真学习土地改革的方针政策。
会议在中央工委的直接领导下进行。印发的主要参考文件有：马恩列斯论农民土地问题及中国共产党历次关于农民土地问题的若干文件。
大会的生活安排也不错，早饭是米粥、馒头、油条、麻花、烧饼、各色小菜，中、晚饭加菜，鱼、肉俱有，虽然无法与现在相比，在当时那也是挺丰盛的了。晚上组织一些文艺活动，有晋察冀军区火线剧社的演出，有石家庄等地来的京剧，如《花木兰》等剧目，演电影放的是苏联故事片或战争记录片，还有由叶剑英从北平购置乐器组建的中央乐团的演奏。进入暑期后，清晨6时开会，8时在会场吃早饭，然后继续开会到11时，下午三、四时开始分小组讨论。
会议开始阶段，集中用了半个多月的时间，由各地代表汇报情况。他们介绍情况和存在问题，也带来了经验。期间，刘少奇与土地会议主席团同志分别与晋冀鲁豫、晋察冀及远道来的代表进行座谈。每次让卫士李长有去通知代表们座谈时，刘少奇都这样叮嘱：
“跟代表们说话要客气，不能和下命令一样。就说，少奇请你们到他那里去坐坐。”
刘少奇并没有接受毛泽东让他安心休息一个月的劝告，因为他没有这个时间。别说一个月，连一天都没能休息。会议上他一直抱个暖水袋，捂在肚子上和大家座谈讨论。与会者见状替他担心，劝他休息，他却微微一笑，继续坚持开会。他想的是，要让全国各地都迅速展开“推倒这座封建大山”的运动，要让农民都得到土地，实行耕者有其田，工程这么浩大，自然要有经验办法，要有条款遵循。就跟打仗一样，决策对了就打胜仗，决策错了就要打败仗！议在汇报问题的基础上，转入了分析、研究和讨论阶段。并首先集中在党内和民主及农民组织问题上。会议认为，全国土地改革只晋冀鲁豫及苏北比较彻底；山东、晋察冀、晋绥均不彻底，尚须进行激烈斗争，才能解决问题；东北、热河新区情况尚好。综合各地农民要求有四大项，即土地、生产资料、保障农民民主自由权利及负担公平，其中土地与民主又是基本要求。会议还认为，我们干部强迫压制群众的作风，脱离群众，已达惊人程度。党内及干部中严重的不纯洁状态，作风不正与领导上的官僚主义及缺乏具体思想教育，是晋察冀及其他地方土改不彻底与工作落后的基本原因。妨碍充分发动农民的原因大致有三方面：地主、富农阶级的阻碍和破坏；领导上的动摇和官僚主义；党内的不纯洁。8月4日，刘少奇致电中共中央，反映土地会议上各地所汇报的情况，并对保障农民民主自由权利，转变干部作风问题提出建议，请示中央：
“两日来我即考虑如何解决这个问题，现在所发现的唯一有效方法。只有上述经过贫表团和农会，发动群众放手发扬民主，以彻底完成土地改革，改造党、政、民组织与干部，并造成树立民主作风的条件。但这个方法，又是如此激烈的一个斗争过程，若在全国实行，必致有数十万党员及大批干部被群众抛弃，或被批评斗争与审判，若干事变，亦将不可避免要发生。因此这是一个需要十分负责的重大原则问题。然而上改必须彻底完成，农民民主自由必须保障，作风必娇改变，脱离群众的干部必须撤换，犯罪者必须受到应有处分。”13日，中共中央复电，认为刘少奇所提出的原则是正确的，同意将报告所述方针提到土地会议上讨论。就在全国土地会议期间，1947年7月21日至23日，在陕西省靖边县小河村，毛泽东主持召开了一次中共中央政治局扩大会议。在会议最后一天，毛泽东就土改问题作了谈话。他在肯定“五四指示”的同时，也指出了它的不足，指出：我们的土地政策，今天可以而且需要比“五四指示”更进一步，因为农民群众要求更进一步。他说，平分是原则，但按情况可以有某些伸缩，如对一些爱国民主人士；中农土地不应该动，如果中农同意，富裕中农拿出少许土地是许可的，但不能正式写在文件上。并指出，在新区与其没收土地，不如按阶级路线摊派缴税，如立即实行耕者有其田，势必成为强迫群众去做。0日至21日，刘少奇在全国土地会议上作报告，指出：要整编队伍，首先从党内整起，提高党的纯洁性。地主、富农出身的党员干部，实行回避在本地工作的原则。其次，整编群众队伍，以贫农为中心，团结全体中农以及其他反封建分子，以农会为主要形式，团结群众的队伍。第三，要建立人民法庭，对于斗争中出现的问题，进行审判调查，执行诉讼。建立起能够彻底实行土地改革的党组织和群众组织。
会议后期，集中讨论土地政策和怎样划阶级成分问题。29日，新华社发表题为《学习晋绥日报的自我批评》的社论，第一次向全党明确提出“平分土地”原则。全国土地会议也随之转向讨论土地政策问题。
9月5日，刘少奇致电中央，报告了会议进程，并请示彻底平分土地的原则等问题：土地会议已经进入结束阶段，四、五天内即可闭幕。讨论原集中在党内问题及农民组织与民主问题，固新华社论提出彻底平分土地，便又集中到土地政策问题上来。多数意见赞成彻底平分，认为办法简单，进行迅速，地主从党内、党外进行抵抗可能减少，坏干部钻空子、怠工、多占果实的可能亦减少。而缺点就是除一般要削弱富农外，还可能从约占人口百分之五的上中农那里抽出或换平一部土地。得利者在老区亦仍占百分之五十到六十，不动者占百分之二十到三十。仍可团结百分之八十以上的农民，因系彻底平分，中农的不安与动摇反而减少。故大家认为利多害少。因此，决定普遍实行彻底平分，由土地会议通过一个公开的土地法大纲，而各解放区政府提议，同时通过一个党内决议，以总结一年来土改经验，并提出执行政策的方法，及整党、组织农民与进行农村民主运动及生产运动的方法等。日，中共中央复电中央工委：“九月五日报告悉。平分土地利益极多，办法简单，群众拥护，外界亦很难找出理由反对此种公平办法，中农大多数获得利益，少数分出部分土地，但同时得了其他利益（政治及一般经济利益）可以补偿，因此土地会议应该采取彻底平分土地的方针，将农村中全部土地、山林、水利，平地以乡为单位，山地以村为单位，除少数重要反动分子本身外，不分男女老少，在数量上（抽多补少）、质量上（抽肥补瘦）平均分配，不但土地、山林、水利平均分配，而且要将地主、富农两阶级多余的粮食、耕牛、农具、房屋及其他财富拿出来适当地分配给农民中缺乏这些的人们，地主、富农所得的土地财产不超过也不低于农民所得。大规模的森林及水利工程不能分配者由政府管理。此外，同意即由土地会议通过土地法大纲，作为向各解放区政府的建议。同时，起草一个党内决议，由中央公布。”国土地会议开了近两个月）经过充分的讨论，在9月13日会议闭幕时通过了由廖鲁言主持起草的《中国土地法大纲（草案）》。
《中国土地法大纲（草案）》吸收了以往土地革命的实践经验，它比以往（主要指十年土地革命战争时期）的土地法令显得成熟和完善。它明确规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地所有权”；“废除一切地主的土地所有权”；“废除一切伺堂、庙字、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”；“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”这四项“废除”的范围规定得明确，并且改变了《五四指示》中对某些地主照顾过多的不彻底性。它规定了分配给农民的土地“归个人所有”，“由政府发给土地所有证”。关于土地分配办法是“按乡村全部人中，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦”，还规定，由农会征收旧式富农按平分原则所多余的土地财产分给贫苦农民。这是一个有历史意义的重要文献，它指明了进一步实行土地改革的方针、道路。在闭幕会上，刘少奇作了会议结论。他认为：“土地会议有个发展过程。在开始的阶段，一些观点、论点、看法和政策有缺点，甚至有错误，后来修改了。可见大会是实事求是的，也看到我们这些人，包括我在内，是会有错误的。开始有错误，后来改了，这就对了。”“大会开得好，错误发现了，修正了，真理也发现了。我们准备坚持真理，随时修正错误，这是毛主席的口号。今后要继续去发现我们的错误。《土地法大纲》等文件还可能有错误，要准备去发现，准备由历史来证明，来作结论。”
他就土地改革的若干政策问题作了说明，指出：“会议上通过的《土地法大纲》，代表着今天土地政策的基本和主要部分，《土地法大纲》还要经中央修改、批准后再发给你们，可先根据此草案去准备。从草案来看，政策已彻底了。依靠贫雇农团结中农的路线，在实行彻底平分的方针下也不变，还是这个路线。彻底平分土地一定要团结中农，不仅不可以少注意，而且更要注意。一部分中农虽然抽出土地，但大部分中农得到土地。就是对抽出土地的富裕中农也要设法团结他们，必要时可设法在别的方面予以补偿，比如在政治待遇方面或分些别的东西给他们。”“《土地法大纲》在政策上没有规定区别对待，但实行中可以有所区别。如对不同的地主、地主与富农、；日富农与新富农等，在实际执行中还是区别一下好。对大地主、恶霸可斗得凶一些，对于那些愿意投降的中、小地主就轻一些。不过，要在基本上不牺牲群众利益或保护群众利益之下，在执行平分土地政策之下来区别，不能因为区别和照顾而牺牲群众基本利益或不实行平分。区别，基本上是根据群众意见。利用矛盾，争取多数，反对少数，在满足贫雇农要求的方针下，分化敌人营垒。应该有此斗争策略。”“《土地法大纲》经中央批准后，要与群众直接见面。各地订的细则如有与《土地法大纲》抵触的，以《土地法大纲》为依据。平分土地要组织群众、发动群众自己去搞、最可怕的是群众还没有发动，还没有与地主撕破脸，仅仅由几个干部包办。苏维埃时期的经验，彻底平分土地一定要组织队伍，发动贫农、雇农，组织农会，群众觉悟了才行。不去组织队伍，不提高群众觉悟，是不能分好的，就是分了也不巩固。”“政策上有个问题要提一下，就是工商业问题。工商业肯定要保护。有的工商业者有土地可以分，其他不动；有些地主有工商业，工商业部分不动；有的地主把东西转移到铺子里，可以命令退出。特别是城市里，一切工厂商店，一律不动，让它去经营。”
刘少奇还指出：“今天，政策不彻底这一条解决了，今后只有两个问题，即党内不纯和官僚主义。有了彻底的政策，有了贯彻政策的纯洁的党组织，又有了好办法，不是官僚主义的而是群众路线的，土地改革就一定能进行到底。所以，整编队伍就成了首要关键。队伍有两个，一个是党的队伍，一个是群众队伍，而决定的一环首先是党的队伍，即群众的参谋部。党搞好了，其次是群众队伍，群众队伍的整编决定于发动群众。整编队伍的方法，上次报告中已详细讲了，还是‘思想打通，组织整顿，纪律制裁’。对混进党内的地主、富农、阶级异己分子和蜕化分子要清洗；对小资产阶级思想和自由主义要思想斗争。党内思想斗争以反右为主，防止‘左’倾。”刘少奇最后强调，“实行这样的彻底平分土地的政策，整顿党、整顿作风，直接的目的是为了广大农民的利益，为了把土地改革这一基本任务完成。解决土地问题是直接关系到几百万几千万人的问题，就全中国来说，是几万万人的问题。这直接是农民的利益，同时也是全民族的利益，是中国人民最大的最长远的利益，是中国革命的基本任务。只有发动群众，彻底进行土地改革，把党整纯洁，才能战胜蒋介石。”“解决力量对比关系，就是实行土地改革，蒋介石靠美国，我们是靠老百姓。但靠老百姓要有两个条件：第一个就是反对地主，平分土地；第二个就是民主，不准许站在人民头上屙屎撒尿。这两个条件我们可以做到，做不到就不象个共产党的样子。实行土地改革是争取爱国自卫战争胜利最基本的一环，有决定意义的一环，我们有信心能做好。”10月16日，中央工委向中共中央报告，土地会议“决定两大问题，即通过平分土地的土地法大纲及普遍整党。”毛泽东对全国土地会议通过的《中国土地法大纲（草案）》进行了修改和审定，10月9日，他为中共中央起草了致中央工委和晋察冀中央局的电报：
“（一）土地法大纲业已修改完毕，决于明（十）日发表。（二）川民上登载至传达到乡村，当在半个月以后，似不至影响种麦。如中央局认为可能发生影响，可以推迟若干天发表。玉于按照土地法实行分配土地，应在你们土地会议决定实行步骤全部布置完毕以后，方才开始。”
第二天，中共中央公布了经毛泽东修改的《中共中央关于公布中国土地法大纲的决议》和《中国土地法大纲》。
《决议》指出：“中国共产党中央委员会完全同意这个土地法大纲，并予以公布。希望各级民主政府，各地农民大会，农民代表会及其委员会，对于这个建议，加以讨论及采纳，并订出适合于当地情况的具体办法，展开及贯彻全国土地改革运动，完成中国革命的基本任务。”
《中国土地法大纲》颁布后，各解放区的土地改革运动暴风骤雨般掀起，使几千年来中国大地上盘根错节的封建秩序受到了极大的冲击，连国民党统治区也受到了极大震撼，1947年11月上海《密勒氏评论报》一篇文章说：中共着手实施孙中山的耕者有其田。次年，又有人在另一篇文章中说：中共采取了两种斗争方式，一是土改，二是军事，决定最后胜负的在于前者不在于后者。甚至后来一位美国人也评论说：“新发布的《土地法大纲》在1946年至1950年中国内战期间，恰如林肯的《黑奴解放宣言》在1861年至1865年美国南北战争期间的作用。”
认真把握政策 着力纠正“左”的偏向
对于各解放区土改运动的动向，特别是对已经出现的“左”的错误，在陕北艰苦转战中的党中央和毛泽东一直密切地注意着。
1947年7月靖边县小河村中央扩大会议上，党中央就已经发现晋绥土改中有一些“左”的错误作法。毛泽东在会议讲话中指出：“中心关键是解决土地问题。土地改革应采取平分的方针，但按情况可以有某些伸缩，地主不要多分，但不能不分。中农土地应该不动。”强调“土地革命要与统一战线相结合”，“处处要从全面、长期着想，把基点放在长期支持战争上”。会后，任弼时受毛泽东委托开始集中注意力了解、收集和研究各解放区的土改情况和土改的具体政策问题。
晋绥地区出现的土改“左”倾问题来源于康生、陈伯达的土改试点。
1947年2月，中央派康生、陈伯达到晋绥，分别在临县的郝家坡和兴县的后木栏干村“蹲点”。身为中共中央政治局委员的康生，下车伊始就批评晋绥土改右了。他指着晋绥编写的《怎样划分农村阶级成分》的小册子，说：“小册子只强调了剥削关系，以一般的条件来定，那是搬教条”，“要按这个东西来，晋绥就会找不到地主的，就不要搞土改了。这东西在重庆或许还可以用，在晋绥是不能用的。”甚至下令将后来毛泽东称赞为“马列主义文件”的小册子烧掉，随着，他提出划分地主、富农的四个“具体”条件：一是现在的土地和财产；二是土地财产历史上的根源；三是过去和现在的经营方式；四是群众对他的态度。除了第一个条件外，其余三条都是他别出心裁的“创造”，用陈伯达的语言说，是要查三代历史，看铺的摊摊大小和看政治态度。这样就搅乱了标准，扩大了打击面。康生所在的临县，据121个行政村统计，被定为地主富农的占总户数的16.3％；陈伯达在后木栏于村，为了查三代历史，竟派人去查看墓碑，全村53户，定为地主富农的21户，占户数的40％，远远超过了地主富农合占农户8％的正确估计。这样就把一部分富裕中农错划成地主，中农错划成富农。抗战期间，为了推动国民党抗日，中央正确地实行减租减息政策，土地改革开始后，不少基层干部阶级观念模糊，有的包庇地富，有的多占斗争果实。在运动中对他们进行的严肃批评是应该的，其中有些干部对康生等的错误做法不满，于是康生一律把他们看成是土改运动的阻力和“绊脚石”，提出要“搬石头”，让“贫雇农打天下坐天下”，“群众要怎么办就怎么办”；抛开党的基层组织，甚至发展到解散党的县委。在7月召开的全国土地会议上，康生大讲其“经验”，把“左”的错误做法系统化、合法化，以致流毒各地；而晋绥地区则越演越烈，发展到乱斗乱杀，破坏统一战线，把爱国人士、开明绅士、晋绥临时参议会参议员牛友兰游斗致死，副议长刘少白在3000人的斗争大会上，被当场宣布撤职。
任弼时读了《晋绥日报》发表斗争刘少白的长篇报道和《土改通讯》上《后木栏干调查报告》时，感到非常吃惊，非常不安。他特地请晋绥分局书记李井泉过河来汇报情况。
9月26日，中央工委在对中共冀东区党委指示中曾提出：“解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可”，“但在土改中，被打倒的地主富农及其他反动分子，均不应有选举权及被选举权。”这是从抗日战争转入人民解放战争后，由于阶级关系的新变动，反映在政权建设方面的新情况，是政策性很强的问题。因此，任弼时在“再三考虑”后，致书毛泽东，一面同意将工委原电转发各地“采择试行”，一面建议在原电中加两个“注”：“一个是指出各级代表会的名称以用人民代表会为妥”，他根据掌握的实际情况写道：“现在许多地方的农会多系贫农会，其中只有少数好的中农参加，如用农民代表会，则将有一批中农也不能参加，而用人民代表会，人们感觉要民主一些”。另一个注是，在指出地主富农不应有选举权被选举权的地方，加上“新式富农应除外”的限制。
对新式富农多余财产的处理，任弼时谨慎地写道：“究应如何处理为妥，还无成熟意见”，提 请毛泽东“考虑一下”。
毛泽东当即批示“照办”。这样，在中共中央转发工委的指示时，在政权名称处加上了：“一般以称人民代表会议为妥——中央注”；在地主富农“均不应有选举权被选举权”处，又加上“新式富农除外——中央注”。这两个注，对于团结全体中农及其他阶层人民，在民主权利上区别对待新式富农起了很好的作用。任弼时认为纠正群众运动中“左”的倾向，关键是要确立划分阶级成分的正确标准，他从中央苏区到湘赣苏区，以及在湘鄂川黔根据地，多次面临过这个问题，因此，他在给毛泽东的信中最后写道：‘“各地分析阶级不一致，做得过火点的地方，恐有将富农算作地主，富裕中农算成富农者，因此确须颁发一大体通用的‘怎样分析阶级’的文件”。对这个问题，既需要作历史的考察，又要研究各地现行的做法。
1933年10月，毛泽东为了纠正查田运动中一些“左”的错误，曾经起草过一个《怎样分析农村阶级》的文件，经中华苏维埃共和国中央政府批准后下发执行。但这个文件这时已难以找到。1月下旬，任粥时终于找得了1933年苏维埃政府颁发的《怎样分析农村阶级》和《关于土地斗争中一些问题的决定入29日中央决定将这两个历史文件略加删节，经新华社电告各地。中央指出两个文件中关于“地主不分田，富农分坏田等项政策是过左的错误政策，但关于阶级成分的规定（即两项文件的主要部分）则是基本上正确的”，要各地党委、政府、农会及土改工作团根据“具体情况，参考此项文件，提出关于阶级成分分析的明确意见”，各地“规定阶级成分时，应召集有经验与有正确观点的同志开会，经过正式讨论通过，并将有争论之点电告”中央。毛泽东亲自写了一段话：“目前正当各解放区开展与深入土地斗争之时，土地会议之召集，土地法大纲之颁布，给了右倾观点以严重打击，这是完全必须的。但随着斗争之深入，‘左’倾现象势将发生。此项文件发至各地，决不应成为妨碍群众斗争的借口，而应在放手发动农民群众，彻底平分土地的坚决斗争中，适当地纠正业已发生与业已妨碍群众利益的过左行动，以利团结雇农贫农，坚决保护中农，这是确定不移的政策，正确地执行土地法大纲，消灭封建半封建制度。”与此同时，毛泽东派胡乔木专程将这些文件送给晋绥分局的领导干部，请他们改正划分阶级中的混乱现象。
12月25日至28日在陕西米脂县杨家沟召开的中共中央扩大会议，是中国共产党在解放战争期间举行的具有重大历史意义的一次会议。会议对政治、军事、土改等问题进行了深入的讨论。
25日，毛泽东在向会议提交的《目前形势和我们的任务》书面报告中总的经验，阐明了土改方针是：“依靠贫农，巩固联合中农，消灭地主阶级和旧式富农的封建的和半封建的剥削制度”；提出了“为了坚决彻底地实行土地改革，巩固人民解放军的后方必须整编党的队伍”。同时他认为，在土改和整党方面，要注意“左”右两种倾向，反对对于消灭封建阶级和驱除党内坏分子的动摇，反对对工商业和知识分子、对开明士绅的冒险政策。地主阶级中，和我们同过患难的人士，在不妨碍土地革命的条件下，个别情况加以照顾还是必要的。杀戒问题，也要反“左”反右，不可不杀，不可多杀。只要不积极破坏战争、破坏土改的人，都可不杀，从群众利益着想当作劳动力保存。
28日，毛泽东在会议的结论中提出，反右的问题在土地会议等儿个会议上已经解决了，现在要解决新的问题，就是在对待中农、对待中小资产阶级、对待党外人士问题上出现了“左”的偏向。好比一河水，这河水十个浪头八个都是好的，但在对待中农和中小资产阶级问题上发生了偏向，这两个浪头就不是好的。“在左倾成为一种潮流的时候，共产党要反对这个潮流。”地主阶级作为整个阶级是要消灭的，但作为个人就要分别情况对待。
周恩来、任弼时也对土改中的“左”倾问题谈了自己的看法。
为了使十二月会议精神全面、准确地在全党贯彻下去，毛泽东在会议结束的第二天，就为中共中央起草了关于会议的简报。后来经过几度修改，形成1948年1月18日中共中央原则上通过的《关于目前党的政策中的几个重要问题》的决定草案。
关于土地改革和群众运动中的具体政策问题，毛泽东在决定草案中强调了“必须将贫雇农的利益和贫农团的带头作用，放在第一位”，同时又批判了“贫雇农打江山坐江山”的错误口号，指出党的政策是团结中农一道行动，而不是抛弃中农由贫雇农包办一切；在全国，则是团结一切可以团结的人们一道，在工人阶级（经过共产党）的领导之下，打江山坐江山，而不是少数人打江山坐江山。毛泽东强调指出：在土改和群众运动中，必须避免对中农采取任何冒险政策；必须避免对中小工商业者采取任何冒险政策；对于学生、教员、教授、科学工作者、艺术工作者和一般知识分子，必须避免采取任何冒险政策。对于封建阶级中的开明绅士，必须分别情况，予以照顾；在平分其封建的土地财产时，应使其避免受斗争。对新富农和旧富农，对地主和富农必须加以区别；对大、中、小地主以及地主富农中的恶霸和非恶霸，也应有所区别。
毛泽东还对辗转来到陕北报告工作的华东野战军司令员陈毅说：去年土地会议、整党会议是黄河的主流，是一个伟大的潮流，达到彼岸的潮流，一直流向大海，是成功的。但仅讲到这里还不够，主流向东流时，卷起了三个浪花，即侵犯中农利益，破坏工商业，把党外人士一脚踢开。不把这个浪花反掉，它会成为逆流。要把这个浪花反掉，要把三个过左倾向纠正，这是一个完整的精神：维护主流，反对浪花，革命成功，一定反“左”。在这个问题上，毛泽东表示了最大的决心，他说：党的经验是痛苦的，与资产阶级合作时，主要是右的危险；与资产阶级破裂时，主要是“左”的危险。在这上面要反潮流，宁可反到只剩我一个人，保持光荣的孤立。
对十二月会议强调土改中反“左”的问题，中央工委有相同的认识。刘少奇在中央工委讨论十二月会议的决议时说：今天只有“左”倾能挽救蒋介石命运，胜于美帝援助。因此，凡是牵扯到群众性问题，都应提到政策上去解决。
受中央委托，十二月会议以后，任弼时对土地改革中出现的严重问题专门组织了调查研究。
1948年1月12日，在杨家沟小学的大教室里，任粥时向西北人民解放军前线委员会扩大会议作了《关于土地改革几个问题》的长篇报告。报告稿经毛泽东修改审定，传达了中央扩大会议的有关政策决定，从理论和实践结合上阐明了：分析阶级的标准、坚固地团结全体中农、正确对待工商业、知识分子和开明士绅，以及反对乱打乱杀六个方面的问题，这是纠正一度出现的“左”倾错误的力作。
根据什么标准划分阶级呢？任弼时说：“标准只有一个，就是依据人们对生产资料的关系的不同，来确定各种不同的阶级”，在农村，由于对土地、耕畜农具、房屋等生产资料占有与否，占有多少，如何使用，自耕、雇工或出租，因而产生的各种不同的剥削被剥削关系，“是划分阶级的唯一标准”。这关系到毛泽东告诫我们的“要划清界线，分清敌我，孤立敌人，分化敌人，不要孤立自己”问题。但蔡家崖行政村却错误地加上了历史、生活和政治态度三项内容，所评定一百二十四户地主富农中，有五十多户是错的，他们被“算到敌人阵营里面去了，这不是孤立了敌人而是孤立了自己；把自己队伍里面的人，送到敌人方面去，是多么严重的错误！”他具体阐明了分析地主、富农。中农、贫农和雇农的标准后说：区别富农与中农，“是一个要十分慎重处理的问题。一般说中农不剥削别人，但只有轻微的或偶然的剥削，仍应认为中农”。他根据中央最近决定，在报告中宣布：中农如雇人放牛或拦羊，请零工、月工，甚至雇个把长工，或有少量土地出租，或放少量的债，“而这种剥削收入不超过其总收入百分之二十五（四分之一）者，仍算为中农，或富裕中农”，如果超过百分之二十五，“连续三年者，才算富农”。这项新规定比一九三三年规定百分之十五的限度更宽一些了。毛泽东在划分阶级问题上，加写了一段话：“一切解放区的领导同志们及所有从事土地改革工作的同志们，均必须严肃地检查这个划分成分的问题，公开地明确地更改自己所犯的错误，那怕只是划错了一个人，也必须改正。”
关于坚固地团结全体中农，任粥时说：“中农是我们的永久同盟者”。中农占人口的比重，“在老解放区，一般占了百分之五十上下。在彻底平分土地以后，则农村中绝大多数人都成了中农”，他们在过去打日本人和现在打蒋介石，出钱出力不少，支援战争有功劳，现在我们解放军中有百分之三十到四十是中农。在新民主主义经济建设中，在由个体经济到集体合作经济的发展过程中，主要依靠新老中农，因为他们有丰富的生产经验，比较完备的生产工具，可以给贫雇农以帮助。在将来，中农还可以同我们一道进入社会主义。因此，错订成分，侵犯中农利益，排斥中农，办事不要中农参加等错误倾向，“必须坚决纠正”，不然，“就会使自己陷于孤立，使革命趋于失败”。在这里，毛泽东又尖锐地加写道：侵犯中农利益，“是一种反马列主义的极端的‘左’倾冒险主义倾向”，“无论如何，只应该把打击面放在真正的封建剥削阶级的范围以内，绝对不许可超出这个范围。在人民解放军所到的原先是国民党统治的地方，打击面还要缩小些。在那里，首先只打击大地主、豪绅、恶霸、地主武装、保甲制度和特务分子，依照战争胜利与根据地巩固的情况，依照群众的觉悟程度与组织程度，逐步地发展到消灭全部封建制度。”
在采取正确的斗争策略和方法问题上，任粥时指出：把地主当作一个阶级来消灭“是一场恶战”，需要很细致的很艺术的领导，真正把群众发动起来，“绝不能用简单而性急的方法去进行”。为保障斗争胜利，他从策略上提出了三个“区别”对待：对地主与对富农，斗争应有所区别；对地主的大中小，恶霸与非恶霸应有分别；对新式富农和旧式富农的财产处理又应有所区别。把富农与地主一样对待，不但混淆了政策，过火地打击富农，是会引起中农惧怕的。对大地主及恶霸，斗争严厉些，打下其威风，“是必要的”，中小地主与非恶霸，只要拿出土地财产来，政治上低头，“服从了政府和土地法就可以。”新富农的生产，是在民主政府帮助下发展起来的，“这种富农的存在对我们并无害处，而且在将来一个时期内还会发展的。过去我们鼓励这种富农，例如吴满有那样的人们，发展其生产，对于稳定中农，刺激中农的生产热情起了很大的作用。我们今后的政策，还是应当如此。”
任粥时特别强调发展生产力。他说：“消灭封建剥削制度是为着解放对农村生产力的束缚，使农业经济有大发展的机会”，“我们共产党领导的革命所以优于一切历史上的革命，就是因为只有我们才能采取最为公平合理的政策，最大限度地发展社会的生产力”。我们对地主个人所以分给不比农民多也不比农民少的土地财产，强迫其劳动改造，是“因为地主在参加劳动后，是不小的一批生产力，我们不应当抛弃这批生产力”，而且，“只有把他们都改造成为劳动者，那才算是把封建阶级的遗迹也消灭了，才是我们工作最大的成功。”为了发展生产力，他强调“对工商业不要采取冒险政策”。任粥时还阐述了正确对待知识分子和开明士绅的政策。对任粥时的这篇讲话，毛泽东给予高度的重视，他亲笔批示新华社：“用明码电报开始拍发，争取两天或三天发完，由新华社转播全国各地，立即在一切报纸上公开发表，并印小册子。请范长江同志注意，不要译错文字或标点符号。我们这里除新闻简报上发表外，并印小册子送中后委。”二月会议期间，中央工委送来《关于执行土地法大纲的指示》（草案），鉴于当前“主要目的是纠正‘左’的偏向”，毛泽东致电刘少奇，建议“不发这个书面指示”，而是“针对目前运动中发生的新鲜问题”请刘以个人名义写几篇文章发表。1948年1月18日，中共中央原则通过了《中央一月决定》，3月17日，毛泽东又电告刘少奇：“我们决定发表粥时同志的一篇讲演，不发表一月决定草案，因为粥时同志的讲演比一月决定充实得多。”在纠“左”过程中，毛泽东深深感觉到几个月来土改运动发展中已发生了许多急待回答的问题。单有《中国土地法大纲》和党的若干指示文件，已很难使从事实际工作的干部不犯错误或少犯错误。因此，毛泽东认为中央应详细制定一个比较完备的文件，具体指导土地改革中划分社会各阶级等项工作，以便在土地改革这个伟大斗争中，既彻底消灭封建土地剥削制度，又不要因为划错阶级成份及采取错误政策而打乱自己的阵线，增加敌人力量，使自己陷于孤立。为此，中共中央立即着手组织起草《关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇的规定》草案。在这个过程中，毛泽东对规定草案作了大量修改和补充，特别是在“中国的社会经济形态”、“中国目前的阶级关系和人民革命”、“划阶级的标准”等各章节中，作了许多理论性论述和政策上的界定。
2月15日，中共中央将这个规定的草案发给中央工委、各中央局、中央分局等高级领导机关讨论并提出意见。毛泽东在为中央起草的关于讨论规定草案的通知中说：此项文件的目的，是在纠正党内广泛存在着的关于观察及划分阶级问题上的非马克思主义的思想及补足在土改中缺乏对各阶级、阶层人民的具体明确政策的缺点。在我党与国民党破裂时期，党内主要的危险倾向，曾经是现在仍然可能是“左”倾冒险主义，如果我们现在不严重的注意到这点，我们就将在政治上犯错误。
后来，这个文件因各种原因没有公开发表。但是，由于文件对划分阶级的方法从基本理论到具体政策做了明确的规定，并在各地高级领导干部中进行了深入的讨论，因此，它对土地改革运动起了重要的指导作用。
与此同时，毛泽东还十分关注并考虑不同地区在实施《中国土地法大纲》时采取不同策略的问题。
1948年1月4日，习仲勋写了一份报告给西北局并中央，他提出，土地革命时期建立的老区与抗战时期建立的新区基本情况不同，老区中农多，少地无地的贫雇农最多不超过总户数的20％，许多原先的地主富农土地早已被没收，参加劳动最少在八年以上，成分已经转化。他认为，在老区发动群众运动要坚决反对“左”倾形式主义，如以一般概念进行老区土改，必犯原则错误。几天后，报告送到中央。毛泽东看了非常重视，批示说：“我完全同意仲勋同志所提各项意见。望照这些意见密切指导各分区及各县的土改工作，务使边区土改工作循正轨进行，少犯错误。”同时，他还提议仲勋和其他一些领导同志到各县巡视。1月20日，根据习仲勋再次汇报的西北老区情况，毛泽东批示，要求华北、华中各老解放区有相同情形的，一定要密切注意“左”的错误，并指出“凡犯有‘左’的错误的地方，只要领导机关处理得法，几个星期即可纠正过来，不要拖延很久才去纠正。”习仲勋的建议是针对西北老区的，毛泽东在吸收和采纳这些意见时将老区的范围扩大至包括抗战时期建立的所有根据地。
这段时间，毛泽东考虑更多的是新区土改政策问题。1月14日，毛泽东致电邓小平，提出几个问题请他回答。主要是新区土改究竟是按照土地法大纲平分，还是暂不动富农和某些小地主；是否要把新区划分为巩固区和游击区，采取不同政策；以及在新区如何争取更多的阶层和人士与我党合作。1月22日，毛泽东又就新区土改给粟裕一封长电，初步提出新区土改应当分为两个阶段：第一阶段没收分配地主阶级的土地，富农的土地原则上不动；第二阶段，再平分一切封建阶级的土地。他还修改了原先在一年内彻底平分土地的设想，提出争取在三年内有步骤地完成土改。毛泽东说，土改工作不能性急，“平分土地是反封建斗争的最高目标，必须经过几个阶段，几番手续，才能达到目的，不是一次可以彻底完成的”。2月3日，毛泽东在致刘少奇的电报《在不同地区实施土地法的不同策略》中，概括地提出了分三类地区实行土改的基本原则。即：在日本投降以前建立的老解放区，只须调整一部分土地，不是再来分配一次土地；占解放区绝大部分的半老区，也就是在日本投降至大反攻两年内所解放的地区，应完全实行土地法，普遍地彻底地平分土地；在大反攻后新解放的地区，应分两个阶段实施土地法。随后，毛泽东又分别致电各大区的领导同志，征求他们的意见。对各地的经验和建议毛泽东十分重视。例如，收到邓小平2月8日关于新区土改的电报后，他很快批示转发，并写道：“小平所述大别山经验极可宝贵，望各地各军采纳应用。”2月15日，在进一步吸收各地经验的基础上，毛泽东起草了《新解放区土地改革要点入对新区如何开展土改工作做了全面细致的说明。
在整编党的队伍方面，由于全国土地会议存在着对党内不纯问题估计过于严重的缺点，许多地方在开展整党运动初期，也出现了“左”的偏向，如上级党组织派出的工作团对当地党组织和党员一律不信任，把他们当作绊脚的“石头”搬掉，甚至出现发动群众胡乱斗争党员、干部，轻率停止被错划为地主富农或地富出身的党员的党籍等严重现象，给当地的党员、干部造成伤害，影响了土改工作的正常进行。
对此，2月22日，中共中央发出由周恩来起草，经毛泽东修改的《老区半老区的土地改革与整党工作》的党内指示，根据平山县整党的典型经验指出：各地整党工作创造的许多方法中，以经过党的支部，邀请党外群众参加党的会议，共同审查党员及干部的方法，为最健全的方法。指示客观估计了党内的实际状况，强调既要严肃地注视党内不纯的现象，又要勿忘我党的整个情况是业已经过长期考验，在群众中有了极大威信，并正在胜利前进中。因此，除了对少数混入党内的阶级异己分子和不可救药的党内蜕化分子应坚决清洗出党以外，对于犯有严重错误但尚未丧失作一个党员的起码资格的分子，应采取考察和教育的态度；对于犯有轻微错误的党员，不论其出身如何，均应采取教育方针。这些原则性规定，使结合土改运动进行的整党工作很快走上了正轨，一方面纯洁了党的队伍，改进了党的作风，密切了党同群众的联系：一方面保护和调动了广大党员、干部（包括犯了错误又愿意改正者）的积极性，提高了他们的思想政治觉悟，增强了党的战斗力，使党的各级组织在土改运动中正确地发挥了领导作用。对批斗开明绅士的错误作法，中央也着力纠正。毛泽东曾致书刘少白说：我们的工作是有错误的。好在现已一般地纠正。情形既已明白，则事情好办，你也就可以安心。共中央东移西柏坡途中，毛泽东在晋绥严厉批评了晋绥土改中的“左”的错误。杨尚昆回忆说，
毛主席批评我们，说你们后委就住在这里，这些事都知道，可是你们根本不反映，你们读的马克思主义到哪里去了？杨尚昆认为，这个批评是严厉的，也是正确的。
在晋绥干部会议上，毛泽东对土地改革的总路线作了完整的表述：“依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产，这就是中国共产党在新民主主义的革命时期，在土地改革工作中的总路线和总政策。”
毛泽东还对土改中“左”的错误产生的根源作了分析。他说：“我们赞助农民平分土地的要求，是为了便于发动广大的农民群众迅速地消灭封建地主阶级的土地所有制度，并非提倡绝对平均主义。谁要是提倡绝对平均主义，那就是错误的。现在农村中流行的一种破坏工商业，在分配土地问题上主张绝对平均主义的思想，是一种农业社会主义的思想。这种思想的性质是反动的、落后的、倒退的，我们必须批判这种思想。”毛泽东提出这个问题后，中央的几位领导同志非常重视。7月，经他们审定，以“新华社信箱”的形式发表了一篇文章《关于农业社会主义的问答》。其中指出，毛泽东所批判的农业社会主义思想，是在小农经济基础上产生出来的一·种平均主义思想。抱有这种思想的人们，企图用小农经济的标准，来认识和改造全世界，以为把整个社会经济都改造为划一的“平均的”小农经济，就可以避免资本主义的发展，就是实行社会主义。但其结果，决不是什么社会主义的农业，而是社会生产力的破坏与倒退。因此，新民主主义国家在实行土地改革后，要避免农民群众重新分化，绝不能采取平均主义的办法，而是实行在无产阶级及其政党领导之下的一系列的新民主主义经济政策，并在最后实行社会主义的制度。过毛泽东等中央领导人的一系列努力，土地改革这场深刻变革封建生产关系、解放农村生产力的伟大群众运动，逐步走上有分别、有“步骤、分阶段进行的健全发展轨道，从而为人民解放军准备了战胜一切敌人的必要条件。对全国土地会议及出现的“左”的错误，刘少奇在1948年召开的九月会议上有一个评价，他说：“全国土地会议，结束了第二次国共合作以来的和平幻想、右倾错误、地主富农思想等等，在某种意义上，相当于历史上的八七会议。”
刘少奇认为，“土地会议确定两条：平分土地和整党，基本方针是正确的，但有重大缺点。在土地问题上，有土地法大纲，但没有具体办法。”整党问题，讨论虽然较多，但偏重于思想，也没有具体办法。土地会议，也提出防止“左”倾，也反对了一些“左”倾错误，如杀人、扫地出门，也不赞成动工商业（但不够坚定）。当时会场上的精神状态是包含许多不健全因素的，但没有注意到，没有予以严厉的批评，也批评了，但批评得不够，惩办主义也批评了，但大家听不进去；有个别人也提出些不正确的口号，如“贫雇农路线”、“干部路线”等等，做结论时也未加批评或批评得不够。这里的经验是要注意干部的精神状态，还有一个经验，就是要做两条战线的斗争，反对这一方面，要切实注意防止那一面，两面都要分析。譬如，这次写代表会的决定，本是要建立民主制度，却把集中写了很多。这是在以后的工作方法上要学习的。土地会议的缺点和错误，我要负责的，但不是说，各处“左”的偏向错误就是我的主张。
刘少奇还认为，“在土地会议以前，也有些‘左’，有些与我也有些关系，这是反右中所引起的。现在‘左’已成过去，右也防止了。”
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