阎书钦
1948年9月在石家庄成立的华北人民政府，在河北省历史上占有极为重要的地位。这是因为，它的成立，不仅将晋冀鲁豫、晋察冀两大解放区连成一体，有力地联络和支援了解放战争的进行，更主要的，它是1949年10月成立的新中国中央人民政府的雏形，在中国革命政权和民主政治制度史上具有划时代的历史地位，奠定了新中国政权体制的基础。
一、华北临时人民代表大会的召开和华北人民政府的成立
华北人民政府的成立，适应了解放战争由战略防御转入战略反攻，即将夺取全面胜利的历史需要。1947年底至1948年初，刘伯承、邓小平率晋冀鲁豫野战军南下开辟中原解放区，陈毅、粟裕率华东野战军挺进豫皖苏，陈庚、谢富治率陈谢兵团挺进豫西，将战争推向国统区，国共两党的战略大决战即将展开。在中国新民主主义革命即将取得全面胜利，新中国即将成立的历史转折时期，我党首先必须解决新中国政权建设怎样办的问题。华北地区的战略形势则为我党进行新中国政权建设实践提供了基地。1947年5月，刘少奇、朱德率中共中央工委从陕北移驻平山县西柏坡村。第二年4、5月间，中共中央前委、后委及毛泽东亦分别移驻西柏坡，中共中央恢复原有建制。从此，我党的领导中心转移到华北。1948年初，石家庄、运城、临汾等大中城市，察南、雁北及太原外围地区均获解放，平保线被我军切断，保定国民党军队被孤立。华北腹地敌人基本肃清，并与山冻、晋绥解放区完全衔接，使华北解放区较少受到战争影响。另外。1947年11月石家庄的解放，使晋冀鲁豫、晋察冀两大解放区连成一体，也确实需要建立一个统辖两解放区的华北人民政府。
在中国革命历史的转折关头，中共中央工委书记刘少奇高瞻远瞩，1948年2月16日致电彭真、聂荣臻、薄一波并中共中央，提出：晋察冀、晋冀鲁豫两个边区、中央局、军区合并，成立华北中央局。两边区政府可合并办公，待召集两边区统一的人民代表大会再宣布合并，在石家庄附近设立指挥中心。毛泽东审阅刘少奇的来电后，认为这是建立全国解放战争的后方基地，加强华北解放区政权和经济建设的一项非常英明的提议，遂于2月20日复电刘少奇，提议中央工委在西怕坡开会讨论两区合并，成立华北中央局等问题。3月1日，中央工委召集彭真、聂荣臻、薄一波、陈毅、邓子恢等开会，取得一致意见。但是，此后中共中央与中央工委在两区合并的具体程序上一度出现不同意见。3月6日，中共中央致电中央工委，一方面指出，即以中央工委为中心合并两个中央局；但同时提出，“两区的军政两项机构暂不合并”，军事机构的合并，需经过几个月待党务及财经两方面工作在统一之后有了头绪再进行；两区政府的合并办公，需待开全区人民代表大会，选出华北人民民主政府后进行；3月9日，中央工委复电中共中央，对此提出异议，认为“合并党务、财经机构，而不合并军、政两项机构，势不可能。因主要机关均需迁至石家庄附近，才便利工作，”提议两军区司令部、政治部和两边区政府亦一道合并，分别由朱德、茧必武主持。中共中央经过认真地讨论和分析，认为中央工委的意见有道理，即于3月10日复电中央工委，同意党政军财一律统一的方针。5月9日，中共中央正式决走：晋冀鲁豫、晋察冀两解放区合并为华北解放区；两中央局合并为华北中央局，由刘少奇任第一书记；两军区合并为华北军区，由聂荣臻任司令员；两边区政府暂成立华北联合行政委员会，由董必武任主席。
根据中共中央的决定，1948年5月20比中共中央华北局、华北解放区正式宣告成立。当晚，华北局召开常委会议，就两边区政府联合行政委员会各部门机构及负责人选作出初步决定，并请中共中央核示。5月20日至24日，两边区政府各部门先后搬到石家庄，财政、银行、贸易、秘书等部门开始合署办公。5月26日，华北局再次召开常委会议。根据中央指示，初步确定了机构设置和各部门负责入选。5月3＝日，华北局向中央请示两边区政府合并的三种方式：由华北局提议，或召开两边区参议会联合会，或由两边区政府联合召集华北临时人民代表大会，或两边区政府正副主席（主任委员）、参议会正副议长举行联席会议，宣布两边区合并，确定组织机构和负责入选，成立华北临时联合行政委员会，并由此委员会筹备华北人民代表大会，产生正式的华北联合行政委员会。中共中央指示华北局，宜先召开两边区参议会驻会参议员联席会议，决议召开华北临时人民代表大会，然后由临时人民代表大会产生统一的华北政府。据此，华北局决定：6月底召开两边区参议会驻会参议员联席会议；7月底召开华北临时人民代表大会。6月12日，晋冀鲁豫边区政府、晋察冀边区行政委员会共同发出通知，宣布在新政府产生以前，两边区政府采取联合办公形式，设立民政厅、教育厅、财政厅、农业厅、工商厅、企业厅、交通厅、公安管理处、秘书处、法院和华北银行，作为临时性的工作机构。
1948年6月26日，晋冀鲁豫、晋察冀两边区参议会驻会参议员在石家庄举行联席会议，通过关于召开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的重要决议。大会推举宋劲文任筹备处主任，平杰三任副主任。由薄一波、杨秀峰、宋助文、戎子和、张友渔组成筹备委员会，负责草拟提交大会的重要文件，即《华北人民政府组织大纲》、《中共中央华北局关于华北人民政府施政方针的建议）、《华北解放区农业税暂行税则）、《华北区村、县（市）人民政权组织条例）、《华北区村、县（市）人民代表选举条例）等。这些文件在起草过程中经过了认真反复的修改和讨论，吸收了膝代远、周扬、姚依林等人的意见。6月30
H，华北局向各区党委发出通知，宣布了华北人民政府的成立步骤：第一步，甫北两边区政府实行联合办公；第二步，召开两边区参议会驻会参议员联席会议；第三步，召开华北临时人民代表大会，产生正式政府，并公布了华北临时人民代表大会的任务和代表选举办法。根据华北局的决定，7月11日，两边区政府联合发布《关于召开华北临时人民代表大会暨代表选举办法的决定》，规定大会的任务，“是讨论并决定两大解放区合并为华北解放区，制定华北统一阶民主联合政府的组织法，选举华北政府委员及政府主席、副主席，决定华北统一的民主联合政府的施政方针，制定各级人民代表会的组织法及选举法等问题，”并确定了代表名额、界别和选举办法。7月31日，薄一波代表华北局向中共中央报告召开代表大会工作计划。8月3日，刘少奇复信薄一波，同意大会工作计划，并提议，“会期延长到十天以上，以便党外人士讲话。”
1948年8月7日至19日，华北临时人民代表大会在石家庄电影院隆重举行。为了保密和与会代表的安全，对外称作“石家庄生产工作会议”。出席大会的代表共542人，其中党员376人，非党人士166人，大会选举产生由董必武、聂荣臻、薄一波、徐向前、成仿吾、杨秀峰、谢觉哉、黄敬、宋劲文、膝代远等27人组成的华北人民政府委员会。9月20日至24日，华北人民政府委员会第一次会议在平山县王子村召开，选举董必武任政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰任副主席，并选举产生了各部部长、备委员会主任、人民法院院长、人民监察院院长、华北银行总经理、秘书长、劳动局局长。9月26日，华北人民政府正式成立，各部门负责人正式就职。27日，发表布告宣布：“华北人民政府宣告成立，自即日起，原晋冀鲁豫边区政府及晋察冀边区行政委员会宣告撤消。”
华北临时人民代表大会的召开和华北人民政府的成立，在中国新民主主义革命史上具有承前启后的划时代意义，正式揭开了新中国政权建设的序幕。同时，它建立了全国最大、最巩固的华北解放区，为解放战争的最终胜利提供了强大的后方基地。正如董必武所指出的：华北临时人民代表大会“是中国民主革命历史中划时代的一次大会，在民主革命历史上将占有光荣的篇幅。”
二、华北人民政府是新中国中央人民政府的雏形
华北人民政府是新中国中央人民政府的雏形。它不仅为新中国中央人民政府创建了组织基础，而且为新中国开创了一整套重大的政治制度。薄一波回忆说：中共中央交给华北人民政府的重要任务是，“摸索、积累政权建设和经济建设的经验，为全国解放后人民共和国的建立做准备。”华北人民政府成立后，“在中央的直接领导下，华北人民政府为中央人民政府的成立，做了组织上的准备。中央人民政府的许多机构，就是在华北人民政府所属有关各机构的基础上建立起来的。”
中共中央之所以决定建立华北人民政府，其目的绝不仅仅限于解放战争的需要。其另一个重要目的，就是为建立新中国积累和探索管理和建设经验，为新中国政权建设奠定基础。1948年3月，直接主持华北人民政府筹备和建立工作的刘少奇屡次在中共中央工委会议上指出：成立华北局不是临时的，而是一直达到全国胜利。中央要吸收这种太平区域管理国家的经验，以便将来管理全国。晋察冀、晋冀鲁豫两区合并后，必须一切统一，一直统一到村，为将来中央的全部统一打下基础。刘少奇还强调，华北两区合并后的方针是建设，要在组织上、政策上、干部上、机构上、具体办法上来为新中国的建立作准备。要依靠华北探索建政、人民法庭、人民代表大会等一套办法和经验，以便统一、管理全中国。”5月20日，华北局一成立，刘少奇便指出：我们现在建设的各种制度，将来要为全国所取法，华北工作带有全国意义。
华北人民政府为新中国中央人民政府创建了组织基础，保证了1949年10月中央人民政府的迅速组建。为此，华北人民政府成立了秘书厅、民政部、教育部、财政部、工商部、农业部、公营企业部、交通部、卫生部、公安部、司法部、劳动局、华北财经委员会、华北水利委员会、华北人民法院、华北人民监察院、中国人民银行等正规化的政府机构。1949年4月，华北人民政府在北平召开临时委员会会议，主要商讨华北人民政府组织机构并入中央人民政府等问题，并决定由薄一波、杨秀峰分别召集有关人员拟出具体方案。其所属各部委也相继开会研究向中央人民政府移交工作问题。7月，董必武指出：“华北人民政府积极参加了准备成立新中国中央政府的工作，”“华北人民政府行将合并于联合政府，但对工作毫无松懈，而是以高度负责的精神与更加紧张的工作，来迎接这一新局面的到来。”新中国成立后，中央人民政府各部门即在华北人民政府的基础上组建。1949年10月27日，毛泽东发布命令：“中央人民政府业已成立，华北人民政府工作着即结束。……中央人民政府的许多机构，应以华北人民政府所属有关各机构为基础，迅速建立起来。”10月31日，华北人民政府完成其历史使命，中央人民政府各部委在其各部委基础上迅速建立。
华北人民政府为新中国开创了一整套重大的政治制度。其各级政权建设的成就、途径和经验，为新中国的各级政权体制做了各方面的准备和探索，打下了坚实基础：
第一、华北人民政府为新中国各级机构确立了基本的组织模式。1948年8月华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府组织大纲》规定：设立政府委员会，由本届华北临时人民代表大会及其后举行之华北人民代表大会选举产生；政府主席、副主席，由政府委员会互选产生；政府须根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过的施政方针及决议案制定实施条例及规程，以综理华北政务；各部、委负责人由主席提交政府委员会任命；设立华北人民监察院，为行政监察机关；设立华北人民法院，为华北区司法终审机关；设政务会议，执行政府委员会决议，解决各部门有关问题。华北临时人民代表大会还通过了《华北区村县（市）人民政权组织条例》，规定：村、县人民代表会议代表由选民直接选举产生；村、县政府委员会由村。具人民代表会议选举产生；村、县政府委员会对上级政府及村、县人民代表会议负责。1949年6月至9月，华北人民政府主席董必武主持了新中国中央政府组织法的起草工作。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的（中国人民政治协商会议共同纲领》政权机关部分和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，采用了《华北人民政府组织大纲》和《华北区村县（市）人民政权组织条例》所规定的诸多重要原则。华北人民政府确立的各级政权组织模式，成为建国初期各级政府的基本组织构架，其中有些部分成为我国长期采用的基本政权体制，对新中国政权体制有着深远影响。
第二、华北临时人民代表大会和解放区各级人民代表大会的陆续召开，正式开创了新中国人民代表大会制度。华北临时人民代表大会，虽然与各根据地抗日战争时期开始建立的参议会、参政会和议会等民意机关有相承关系，但在体制上也有巨大区别。董必武指出：“过去，我们各解放区也举行过参议会，但跟这次的代表大会有很大的不同。首先是名义的不同，其次是构成分子不同，会议的职权也不同。”这次代表大会，形成了人民代表的界别比例选举制，召开预备会和选举主席团制度，代表资格审查制度，政府、军事工作报告和各项法律、条例草案的说明制度，代表提案制度，各报告、建议和草案的审查委员会和提案审查委员会制度，政府委员选举制等一系列新型体制，这些新型体制，奠定了新中国人民代表大会各项具体制度的基础。华北临时人民代表大会还决定在华北解放区普遍建立各级人民代表大会制度。薄一波在大会上提出：“在明年上半年完成村、县人民代表大会及同级人民政府的选举。”大会一致通过《关于召开华北人民代表大会的决议），责成华北人民政府“于今后不超过二年之时间内，正式召开华北人民代表大会。”大会通过了《村、县（市）人民代表会议组织条例》和《村、县（市）人民代表会议代表选举条例）。经过华北人民政府的努力，到1949年12月，华北地区已有40多个大、中、小城镇，90多个县召开了人民代表会议，而且所有的县均在召开或准备召开，各级人民代表大会制度在华北地区普遍建立。华北解放区各级人民代表大会制度，成为新中国的根本政治制度。董必武指出：华北临时人民代表大会“是一个临时性的，而且，也是一个地区的。但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形。”
第三、华北人民政府建立过程中，初步确立了新中国由各级人民代表大会选举各级人民政府的基本政治体制。华北人民政府的整个建立过程，实际上也是人民代表大会制度的形成过程，两者相辅相成。其中的每个环节，都建立在人民权力机关的决议基础上。根据中共中央指示，因形势需要，两边区政府已于1948年5月下旬联合办公，但仍需经6月26日召开的两边区参议会驻会参议员联席会议追认。7月11日两边区政府联合发布的《关于召开华北临时人民代表大会暨代表选举办法的决定》，也是根据联席会议的决议作出的。联合办公的两边区政府，也必须由华北临时人民代表大会选举并作出决议后，才能正式过渡为华北人民政府。华北局指出：“为了使这种合并合法化和具备民主手续，必须采取适当的步骤。”
第四、华北人民政府成立过程中形成的民主党派和民主人士参政制度，初步形成了新中国多党派合作的政治协商制度。华北临时人民代表大会和华北人民政府，不仅广泛吸收民主党派和民主人士，而且赋予他们充分职权，真诚采纳其正确意见。华北临时人民代表大会实到代表542人，其中民主人士有166人，占近三分之一。大会主席团成员33人中，民主人士有14人。大会广泛吸取他们的正确意见。1948年6月4日，在召开大会预备会前，两边区政府邀集民主人士召开座谈会，听取对大会主席团产生办法及成立代表资格、提案等审查委员会的意见。大会上，蓝公武、陈谨昆、于力、李何林、丁易、徐维廉等民主人士都积极发言。一些民主人士担任了华北人民政府的领导工作。在27名政府委员中，民主人士有8名，并担任了许多重要职务。如蓝公武任政府副主席兼民政部长，邢肇棠任水利委员会主任，陈谨昆任人民法院院长。这一时期，召开新政协的问题也提上议事日程。华北临时人民代表大会通过了何思敬、刘奠基等民主人士提出的致电中共中央建议召开新的政治协商会议，建立全国性联合政府的提案。
第五、中共中央华北局和华北人民政府界定了较为合理的党政关系，初步确立了新中国党政体制。华北人民政府成立后，华北局健全了各级党委制，确立了各级党委与政府的正确关系。其党政关系的基本内涵就是，使党的领导深入体现在政府的各项工作中，即保证党对重大问题的绝对领导，又保持政府工作的自主性。一方面，华北人民政府的各项重要决定都须经华北局审查批准，例如，政府各部门的规章、条例，都要经华北局研究、修改并送中央审查后，方能公布。另一方面，华北局非常重视保持政府工作的自主性。1948年10月，华北局指出：“应归政府处理者，不要一律拿到党委来，建立政府工作与党委工作明确分开而又连系的制度（重大政策性问题，必须经由党组请示中央局；日常工作，已经解决了的问题，应由政府自己负责处理）。肃清党政不分，党委包办代替政府工作的错误。要求有一个党委的正确领导，并要求有一个强有力的华北人民政府。”
第六、华北人民政府为新中国建立民主、高效、科学的政府工作探索出一条有效途径。实现政府工作的正规化，是华北人民政府的一项重大任务。1948年9月26日，董必武在政府成立大会上指出：华北人民政府“是由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。”11月，华北人民政府制定《华北人民政府办事通则》，建立起完整而高效的政府运作体制，使政府工作制度基本实现正规化。为加强各级政府的领导，华北人民政府还建立幢全了会议、巡视和报告制度。华北人民政府还加强了政府工作作风建设，坚决克服贪污腐化、官僚主义和形式主义。1949年6月，华北人民政府召开各部门联席会议，强调各政府机关要提倡节约，反对浪费，发扬固有的艰苦朴素作风。一切用人、行政应从工作需要并根据财政的可能出发。华北人民政府还切实整顿机关组织，严格行政纪律，提高各部门行政效率。1949年6月，决定对各机关进行整编，为新中国的机构整编和精简工作探索和积累了经验。
华北人民政府，是在新中国即将成立的重大历史转折时期，我党进行的一次政权建设的成功实践，它为新中国创建了基本的政权体制，保证了新中国中央人民政府的迅速组建。对华北人民政府的分析和认识，对于我们深化建国后政权建设的研究，有着多方面的意义。
（作者单位：河北省社会科学院历史所）
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